Para un debate desapasionado sobre el sistema de pensiones - El Mostrador

Domingo, 21 de enero de 2018 Actualizado a las 03:05

Opinión

Para un debate desapasionado sobre el sistema de pensiones

por 1 diciembre, 2017

La causa principal de las bajas pensiones que las AFP ofrecen hoy está en el engaño de hacernos creer que con un 10% bastaba. Es más, creo que como mínimo necesitamos un 20% de aporte para alcanzar buenas pensiones, en vistas del aumento en la expectativa de vida. Si en lugar de eso optáramos por un régimen de reparto, la tasa de contribución debiera ser aún más alta, dado que en ese caso existe una menor acumulación de intereses. En mi opinión, un sistema de reparto no es viable en Chile hasta que no se superen los comportamientos evasores (de empresarios y personas) que deterioran la estabilidad financiera del sistema, por una parte, y hasta que encontremos la fórmula, a mi juicio, inexistente en nuestro actual ordenamiento cultural, para corregir el desequilibrio político que favorece a las generaciones presentes en desmedro de las futuras.

En muchos aspectos, el debate sobre el sistema de pensiones que queremos ha estado marcado más por la pasión que por la razón y la experiencia.

Sin duda que las preferencias ideológicas inciden en el diseño de esta institucionalidad, pero al menos aclaremos los puntos clave y evaluemos los pro y contras y los riesgos. Después de ese análisis, desde luego, corresponde adoptar una posición y así lo haré.

No perdamos nunca de vista que el objetivo central del sistema de pensiones es otorgar buenas pensiones, dignas para llevar una vida digna durante el retiro. Y nada más. Hay objetivos complementarios, tales como evitar la pobreza en la vejez, corregir las diferencias no deseadas que son transmitidas al sistema de pensiones y que se originan en mercados laborales imperfectos o distorsionados, etc. Pero son objetivos complementarios y deben ser promovidos mediante instrumentos especiales manteniendo la integridad del instrumento principal.

Seguimos en eso a Tinbergen, primer Premio Nobel de Economía: un instrumento para cada objetivo. Y a lo anterior se agrega uno de los principios básicos de la política económica: debemos tratar de corregir las fallas en su origen, aun cuando estas tengan consecuencias en otros ámbitos. Si la falla original está en el mercado laboral, en el de capitales u otro, no es el sistema de pensiones el mejor lugar para corregir sus efectos e insuficiencias.

Dicho lo anterior, hay dos aspectos fundamentales sobre los cuales debemos pronunciarnos para optar por un sistema u otro. Primero, ¿qué relación deseamos entre los aportes y los beneficios? En esto no hay almuerzo gratis. Segundo, cómo se fomenta la solvencia financiera de largo plazo del sistema de pensiones, aspecto crítico cuya falencia detonó una oleada de crisis en la mayoría de los sistemas de reparto de la región y que fue sucedida por diversos intentos de reforma durante los años 80 y 90.

La relación entre los aportes y los beneficios y sus consecuencias para la sosteniblilidad del sistema en el tiempo.

Los sistemas de pensiones pueden componerse de tres tipos de “pilares” en diferentes combinaciones : el pilar no contributivo, en que el beneficiario no realiza ningún aporte, es financiado por el Estado y se orienta a dar pensiones mínimas para evitar la pobreza y/o miseria durante la vejez. Luego, el pilar basado en el reparto, que se caracteriza por ofrecer cierto beneficio a los retirados, financiado sobre la base de los recursos que capta desde los aportantes actuales. En tercer lugar, el pilar basado en el ahorro (que puede ser individual o colectivo), en que se otorgan beneficios financiados por la acumulación de los ahorros de los aportantes durante su vida laboral.

Las alternativas de correspondencia entre aportes y beneficios van desde ninguna relación (el caso de los pilares no contributivos), una relación que establece grados variables y flexibles de correspondencia entre aportes y beneficios (el caso de los pilares basados en el reparto), hasta una relación muy estrecha (los casos basados en el ahorro individual).

Primera observación: en la experiencia mundial no hay casos puros. En la mayoría de los sistemas existen múltiples pilares y la relación entre aportes y beneficios nunca es uno a uno (casi siempre hay garantías de pensiones mínimas) y, salvo en los casos no contributivos, hasta los regímenes de reparto buscan que exista cierta correspondencia entre aportes y beneficios.

Segunda observación: en el caso de los pilares no contributivos y de reparto, predominan lo sistemas públicos o estatales, en tanto, en el caso de aquellos basados en el ahorro, los hay privados (obligatorios y voluntarios), pero también los hay en que el Estado administra centralmente las cuentas individuales. En el caso de Chile, el sistema basado en el ahorro (las AFP) es por ahora solo de administración privada, pero no es necesario que todo sistema basado en el ahorro sea exclusivamente privado o estatal.

Entonces, para formarse un juicio, el tema es cuáles son los incentivos buenos y malos que se derivan de cada régimen. Los sistemas basados en el ahorro crean por definición un mayor ambiente pro ahorro, uno de los principales talones de Aquiles de nuestras economías. A su vez, si además no comprometen una tasa de reemplazo como porcentaje de los salarios de los aportantes, potencialmente exhiben una mayor estabilidad financiera. Ello es sin duda un punto a su favor, y no menor en vistas de la crisis de los sistemas de reparto que sufrió la región en décadas previas.

En los sistemas basados en el ahorro la capacidad para dar pensiones dignas dependerá, entre otras cosas, principalmente del crecimiento económico del país y sus efectos sobre el empleo, y de la tasa de aportes. Respecto de esto último, 10% de aporte es totalmente insuficiente para financiar un retiro de 25 años, tal como apreciamos hoy. Quienes idearon eso en Chile, crearon una quimera. Pero tampoco un régimen de reparto sería capaz de dar buenas pensiones con un aporte de solo el 10% del salario.

Para varios un aspecto negativo es que los regímenes basados en el ahorro no son redistributivos y replican las desigualdades provenientes de otros mercados (el laboral y el de capitales). Si corregir esas situaciones es relevante, habrá que diseñar instrumentos complementarios. Eso es lo que recomienda la práctica de la política económica: corregir las desigualdades en su origen. Si no lo hacemos así, solo estaríamos corrigiendo síntomas, pero no las causas que perpetúan la desigualdad.

Los principales riesgos de los sistemas basados en el ahorro son las fluctuaciones del crecimiento y de los mercados financieros, en especial en el caso de los sistemas privados de capitalización que están expuestos a períodos de bajos rendimiento y/o crisis financieras.

En el caso de los regímenes basados en el reparto, más allá de diversas conductas abusivas que los desprestigiaron y llevaron a su crisis e intentos de reforma en buena parte de la región, claramente al existir una relación flexible y variable entre aportes y beneficios, no existe mayor estímulo al ahorro para la etapa de retiro. Así, en muchos casos los beneficios se incrementaron sin el alza correspondiente en los aportes, lo que los desequilibró financieramente en forma sostenida.

Teóricamente, si existiese un consenso social fuerte, toda vez que existe un déficit de largo plazo, debiera alzarse la prima de contribución. Ello es posible, pero requiere al parecer una conformación cultural de tipo país nórdico, muy diferente a la que exhibimos en la región.

El problema no es estrictamente financiero, sino que se trata de la economía política de los sistemas de reparto: quien decide los beneficios está presente hoy, pero quien deberá hacerse cargo de los costos en muchos casos aún no nace o no está en edad de votar. En otras palabras, intertemporalmente el sistema está políticamente desequilibrado en favor de la actual generación, lo que lo hace muy propenso a déficits sostenidos y de largo plazo. Si a eso le sumamos la prevalencia de comportamientos evasores (tanto de impuestos como de pagar el transporte público), mantener el equilibrio y solvencia de estos sistemas en el tiempo, condición indispensable para garantizar buenas pensiones, ha demostrado ser tarea titánica.

Por otra parte, los sistemas de reparto, en tanto sean sostenibles financieramente, pueden ser efectivos para redistribuir el ingreso y para compensar las desigualdades originadas en otros mercados, dentro de ciertos límites.
Estos sistemas no escapan a los riesgos de las fluctuaciones en el crecimiento, aunque están menos expuestos a la volatilidad de los mercados financieros, también dentro de ciertos límites, por cuanto las reservas técnicas que (en algunos casos) poseen, igualmente deben ser invertidas en ese mercado.

El riesgo adicional en este caso proviene de la demografía. En tanto menos crezca la población habrá menos jóvenes en edad productiva y consecuentemente mayor será la tasa de dependencia (retirados/aportantes), es decir, tenderá a haber más pensiones que pagar pero menos aportantes para financiarlas. Para mantener el equilibrio de largo plazo del régimen, se requerirá un alza en la prima de contribución, o en su defecto, reducciones los beneficios. Como se aprecia, el desafío es inmenso, particularmente en el contexto del desequilibrio político mencionado más arriba.
En suma, no existe un sistema de pensiones perfecto. No obstante, basados en la realidad económica y cultural de Chile, sobre la base de evaluar los riesgos de cada sistema, podemos juzgar mejor cuál sistema se adapta mejor a la realidad de nuestro país.

En mi opinión, el hecho de que el actual sistema basado en el ahorro con administradores privados se origina en una dictadura ilegítima, no lo convierte en un peor sistema en su potencial de brindar buenas pensiones en comparación con uno de reparto. La causa principal de las bajas pensiones que las AFP ofrecen hoy está en el engaño de hacernos creer que con un 10% bastaba. Es más, creo que como mínimo necesitamos un 20% de aporte para alcanzar buenas pensiones, en vistas del aumento en la expectativa de vida. Si en lugar de eso optáramos por un régimen de reparto, la tasa de contribución debiera ser aún más alta, dado que en ese caso existe una menor acumulación de intereses.

Por último, en mi opinión un sistema de reparto no es viable en Chile hasta que no se superen los comportamientos evasores (de empresarios y personas) que deterioran la estabilidad financiera del sistema, por una parte, y hasta que encontremos la fórmula, a mi juicio, inexistente en nuestro actual ordenamiento cultural, para corregir el desequilibrio político que favorece a las generaciones presentes en desmedro de las futuras. Nos falta mucho para eso.

Luis Felipe Jiménez
Economista
Ex asesor de Hacienda en Gob. de Ricardo Lagos
Asesor de Cepal

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